『水土里ネットとちぎ』は本会の愛称です

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−主な内容−

宇都宮市鬼怒川左岸の５土地改良区が 合併予備契約書に調印 土地改良区強化対策に関する 調査報告書（その１） 全日本中学生水の作文コンクール栃木県審査会優秀賞「水に対する関心」

土地改良水利施設の維持管理−ごみ対策− 平成１６年９月主要行事報告 表紙写真説明

宇都宮市内の鬼怒川左岸にある「板戸台」、「十一ケ字」、「飛山」、「氷室」、「板戸」の５土地改良区は、去る９月29日、宇都宮市内において、福田富一宇都宮市長、田辺繁樹栃木県農務部参事兼河内農業振興事務所長の立ち会いのもと、合併予備契約書の調印式を挙行した。 　５土地改良区は、本年12月までにそれぞれ総会を開いて合併を承認し、新土地改良区設立委員を選出する。その後、同委員会が関係法令に基づき、合併に関するすべての事務を行い、来年１月に鬼怒川左岸土地改良区としての設立を目指すこととしている。宇都宮市内では、初めての合併となる。 　農業・農村を取り巻く環境が年々厳しくなる中、組織の一本化により、土地改良区の活性化や運営基盤の強化、事務の合理化による経費節減を図るのが目的である。 　５土地改良区は、既に農業用用排水等の維持管理に移行している。このため５土地改良区は、合併推進協議会を設置して、統合に向けた整備計画書づくりなどを進めていた。

総合整備の概要 旧改良区名 面　　積 役員数 総代数 組合員数 事業概要 板戸台 173ha 22人 -人 241人 維持管理 十一ケ字 209ha 19人 32人 415人 維持管理 飛山 234ha 18人 -人 296人 維持管理 氷室 43ha 13人 -人 72人 維持管理 板戸 70ha 16人 -人 147人 維持管理 合計 729ha 88人 32人 1171人 重複283人 新土地改良区 686ha 12人 40人 888人 重 複 43ha

―末端農業用排水施設（水路等）の管理の実態調査― 　近年、我が国の急速な経済成長に伴って、農村を取り巻く環境は、農村地域の都市化・混住化の進展や農家の減少、高齢化の進行などに加え、国際化の進展による農産物の価格の低迷などにより、農業経営が厳しい状況になっている。 　現在、土地改良区においては、費用負担を過重とする新規事業意欲の減退、施設管理に対する意識の欠如、さらには末端管理組織の衰退が進行し、土地改良区の運営に重大な支障が生じつつあるとの声が聞かれる。 　そうした中で、土地改良区は、土地改良事業の実施において中心的な役割を担っているほか、農村地域における水と農地の管理主体としての役割が期待されている。土地改良区がその役割を果たすためには、今後における安定的な運営基盤を築くことが必要であり、そのためには、運営基盤の強化と地域と連携した維持管理体制の整備が喫緊の課題となっている。 　こうした背景から、全国水土里ネットは、全国土地改良資金協会からの委託により、土地改良区強化対策に関する調査を行い、土地改良区における末端施設を含む維持管理体制の整備状況及び地域との連携状況を把握することにより、今後の土地改良区の強化方策の検討資料とするものである。 　一方、農林水産省の平成17年度概算要求においては、重点事項の一つとして「農地・農業用水等の資源を適切に保全管理する施策体系の構築に向けた調査・検討」が掲げられており、地域の創意工夫による多様な取組みを基本とした資源や、農村環境の保全活動に対する支援策を具体化しようとするものである。土地改良区においては、従来から実施している末端施設の水利組合や集落による管理の在り方が、これからの重点検討事項として取り上げられるものと考えられる。 　今回の調査は、「すべての施設を土地改良区が直轄管理している地区」及び「すべての施設を下部組織が管理している地区」のそれぞれ100地区の計200地区を選定し、アンケートにより末端施設の管理状況の現状と問題点を調査するとともに、その中から20地区を抽出し、現地において聴き取り調査を実施し、考察と現地実態調査の取りまとめを茨城大学農学部の安藤光義助教授が行っているので、今後の土地改良区に運営に極めて貴重な資料になると思われる。 　そこで、調査報告書の一部ではありますが、「末端施設管理の現状と課題」につきまして、今月号に「末端施設管理実態アンケート調査結果のポイント」を、次号に「現地実態調査結果の概要」を紹介します。 末端施設管理の現状と課題 １．末端施設管理実態アンケート調査結果のポイント 茨城大学農学部助教授　安　藤　光　義 （１）はじめに 　このアンケート調査は、全国土地改良事業団体連合会が平成13年度に実施した「土地改良区運営実態調査」において、専任職員が１人以上いる土地改良区のなかから、「全ての施設を土地改良区が直轄管理している」と回答したものを100、「全ての施設を下部組織が管理している」と回答したものを100、合計200を選定し、その末端施設の管理状況の現状と問題点を調査したものである。回答を得られたものは173改良区であり、このうち有効回答を得られたのは167改良区であった。調査結果の細かな数字については後掲の結果一覧を参照していただくことにして、ここではこのアンケート調査で明らかになったと思われるポイントを簡単に紹介することにしたいと思う。 （２）下部組織に依存している末端施設の維持管理 　各土地改良区の維持管理計画書に定められている土地改良施設の管理方法をみると、「全部を土地改良区で管理」している割合は29％に対し、集落や水利組合等の下部組織が管理している割合（「基幹施設は土地改良区、末端施設は水利組合または集落で管理」「基幹施設は土地改良区、末端施設は水利組合または集落と市町村で管理」「全ての施設を水利組合または集落で管理」の合計）は65％と３分の２近くを占めている。また「全ての施設を水利組合または集落で管理」している改良区も29％もある。こうした数字は末端施設の維持管理のかなりの部分は集落や水利組合などの下部組織に依存しているということを示しているのであり、下部組織の健全な活動が維持されなくては末端施設の維持管理も十分には行われないといってよいだろう。 （３）地域差の存在−西日本で高い下部組織への依存度− 　末端施設の維持管理についてもう一つ指摘できるのが地域差の存在である。北海道は「基幹施設は土地改良区、末端施設は水利組合または集落で管理」が50％で最も多いが、東北、関東、北陸は「全部を土地改良区で管理」が最も多く（同率１位を含む）、順に45％、43％、32％となっている。これに対し、西日本は「全ての施設を水利組合または集落で管理」が最も多く、東海50％、近畿61％、中国四国59％となっており、北陸も32％と「全部を土地改良区で管理」と同率１位となっている。九州は北海道と同じく「基幹施設は土地改良区、末端施設は水利組合または集落で管理」が46％で最も多いが、「全ての施設を水利組合または集落で管理」も29％と決して低い数字ではない。（１）基幹施設と末端施設とで維持管理の分業体制が敷かれている首都圏からの遠隔農業地帯（北海道、九州）、（２）土地改良区直轄管理が相対的に多い東日本、（３）下部組織による管理が多い西日本という地域差がみられるのである。こうした地域差は集落構造の地域差を反映したものであると考えられ、末端施設の維持管理体制を論じる場合、このような社会構造の違いを十分考慮する必要があるのではないだろうか。 　なお、受益面積規模あるいは専任職員数といった土地改良区の規模による違いをみると、受益面積規模の小さい改良区ほど、また、専任職員数の少ない改良区ほど「全ての施設を水利組合または集落で管理」している割合が高くなっており（受益面積300ha未満の改良区で64％、専任職員１人の改良区で67％）、小規模な改良区ほど下部組織に維持管理を依存しているという結果も出ている。また、農業地域類型別でみると「全ての施設を水利組合または集落で管理」している割合は山間農業地域で高く、78％にのぼっている。こうして数字の背景には、西日本では中山間地域に小規模な改良区を多く抱えていることがあるかもしれない。 （４）末端施設の管理を担う下部組織の地域差 　末端施設の管理を担う下部組織にも地域差が存在している。ただし、ここで注意しておかなくてはならないのは水利組合である。というのは、北海道における水利組合は用水系統によってしっかりと組織された集落よりも大きな組織であるものが多いのに対し、都府県におけるそれは集落よりも小さな組織であるケースが多いという違いからである。このことを頭に入れておくと、「末端施設は主として水利組合が管理している」割合が最も高いのは北海道（83％）、中国四国（45％）であるが、その中味は全く異なっていることが理解されるであろう。北海道は機能的に組織された水利組合が末端施設を管理しているのに対し、中国四国では数戸程度で組織された小さな水利組合が末端施設を管理を管理しているのである。このことは農業地域類型別でみると「末端施設は主として水利組合が管理している」割合が山間農業地域においては67％と圧倒的に高くなっていることと重ね合わせて考えるとよく理解できるのではないだろうか。中国四国は厳しい自然的地形的条件の制約から集落よりも小さな脆弱な下部組織によって末端施設の維持管理が行われているとみることができるのである。なお、近畿で「末端施設は主として水利組合が管理している」割合が33％と高いのは、中国四国と同様の状況があるのかもしれない。 　近畿の状況をこのように理解することができれば、末端施設の管理組織についても東と西とで地域差があるとみることが可能であり、西日本は概して「末端施設は主として集落が管理している」割合が高いといえるのではないだろうか（北陸43％、東海63％、九州46％）。東日本は「家」の独立性が強く、集落は本家分家関係で構成されていてまとまりが弱いのに対し、西日本は比較的「家」がフラットな関係にあり、「村」がきっちりとした構造をもっているという違いがあることが一般的に指摘されているが、そうした社会構造の違いは末端施設の管理体制にも違いとなってあらわれるように思われるのである。 （５）末端管理組織の位置づけの地域差 　こうした地域差は末端管理組織の位置づけの違いにもあらわれている。北海道は水利組合が機能集団として意図的に組織されていることを反映して「水利組合または集落が管理するよう総会等で図り、管理組織として位置づけている」とする割合が67％と高いのに対し、都府県では「特段の取り決めはないが、旧来から水利組合または集落が管理してきている」とする割合が高くなっているという違いを第一に確認することができる。第二に、その割合は東北45％、関東39％と東日本は低いのに対し、北陸は57％、東海は少し下がって50％だが、近畿は78％、中国四国68％、九州67％と西日本は高くなっているという東西差を確認することができる。この東西差は前述したような歴史的に形成されてきた社会構造の違いに加え、戦後、大規模な土地改良事業が積極的に展開されたのは東日本においてであり、この土地改良事業によって末端管理組織が集落とは直接的には関係のない機能的なものへと再編されるドライブがはたらいたことも影響しているのではないだろうか。なお、大規模な改良区ほど「水利組合または集落が管理するよう総会等で図り、管理組織として位置づけている」とする割合が高くなる傾向にあるが、これは大規模な改良区は北海道を含む東日本に多いことと、合併によって誕生した大規模土地改良区は下部組織を制度的に位置づける必要があることなどが影響した結果であると考えられるだろう。 　こうした末端管理組織の位置づけの違いは、草刈・浚渫作業実施の指示体制の違いにもなってあらわれている。基本的には「旧来から慣行で水利組合または集落が自ら実施している」が全国平均では66％と３分の２を占めており、自生的・自主的な維持管理作業が行われているのであるが、この割合は西日本ほど高い（東北42％、関東48％に対し、北陸57％、東海88％、近畿100％、中国四国86％、九州79％）。これに対し、「広報や地区委員を通じて徹底している」とする割合は東北（39％）、関東（39％）など東日本で高くなっている。これと、農業地域類型別にみると平地農業地域で、受益面積規模別および専任職員数規模別でみるとその規模が大きな改良区ほど「広報や地区委員を通じて徹底している」とする割合が高くなっていることとを重ね合わせて考えると、戦後、土地改良事業が積極的に推進された東日本・平地農業地帯では末端管理組織の機能集団への再編が進んだ結果を示しているように思われるのである。 （６）末端施設の管理状況 　全国的にみると末端施設の管理状況は「全部が良好に管理されている」が29％、「大部分が良好に管理されているが、一部は十分ではない」が65％で、両者を合わせると94％となっており、末端施設は比較的良好な管理状態に置かれているといってよい。ただし、この管理状況にも一定程度であるが地域差が存在している。１点目として、北海道では「全部または大部分で十分に管理されていない」とする割合が17％と２割近くに達している点を指摘することができる。この北海道の状況は、６事例中の１事例でしかないのでこのように言うことには問題は残るが、担い手に農地の集積が進んだ将来における末端施設の管理状況を示唆しているとも捉えられるだけに興味深い。２点目は、「全部が良好に管理されている割合」が最も高いのは北陸（50％）であるが、全体としてみると、東日本よりも西日本でその割合が高いという点である（東北11％、関東22％に対し、北陸50％、東海38％、近畿33％、中国四国36％、九州29％）。集落が末端管理組織となっており、それがしっかりと機能している地域ほど末端施設の管理状況は良好であるということであろう。そういう意味で末端施設の管理状況の良し悪しは、良い意味でも悪い意味でも農村社会のまとまりの度合いを反映したものと言えるかもしれない。なお、受益面積規模でみると、「全部が良好に管理されている」割合は受益面積300ha未満の小規模な改良区が52％と突出して高くなっている点も注目される。仮に小規模な改良区ほどまとまりがよく、末端施設の管理状況が良好であるとすれば、合併による改良区の大規模化は管理水準の低下をもたらしかねないということになるからである。 　末端水路の状況についても地域差がみられる（表２−26）。ヘドロ・ゴミ等の堆積物が「堆積しているところが相当ある」とする割合は全国平均では26％であるが、関東（39％）、中国四国（36％）、九州（42％）がそれを上回っている。東北（24％）、近畿（22％）も比較的高い値を示しているが、これは次のように解釈することができる。全体的には管理水準は西日本の方が高いが、都市化が進んでいるところでは末端水路の管理状況は悪化する傾向にあるとともに、過疎化が進行する地域では管理が行き届かず同じく末端水路の管理状況は悪化する傾向にあるということであろう。なお、「ほとんどの末端施設で堆積していない」割合は、集落がしっかりしている北陸（36％）、小規模な水利組合が管理にあたっている中国四国（23％）が全国平均を上回っている。 （７）出役による末端施設の管理 　出役による末端施設の管理にも地域差を確認することができる。出役による管理を「全部の末端施設で行っている」割合は全国平均だと35％であるが、東北18％、関東13％と東日本は低いのに対し、北陸46％、東海50％、近畿39％、中国四国45％、九州42％と西日本では高くなっている。きっちりとした集落が存在しているところほど出役によって末端施設の管理が行われているということであろう。農業地域類型でみても、都市的地域32％、平地農業地域31％に対し、中間農業地域40％、山間農業地域56％という違いがあり、改良区の規模が小さい中山間地域ほど改良区直轄の下での出役体制あるいは集落や水利組合などの強制力が強くはたらく結果、その割合が高くなっているとみることができるだろう。受益面積規模別でみても、受益面積300ha未満の改良区では出役による管理を「全部の末端施設で行っている」割合が52％と突出して高くなっていること、専任職員数でもその数が少ないほどその割合は高く、専任職員が１人の改良区では63％になっているということは、このことを裏付けているのではないだろうか。 　出役の範囲だが、全国平均でみると非農家も含む集落が「相当ある」が13％、「少しはある」が40％となっており、両者を合わせると半分を超えている。この両者を合わせた割合が50％を超えないのは北海道（17％）、東北（42％）、九州（46％）の３つであり、専業的な農家が相対的に多く残っているところでは農家だけで出役が行われているとみることができる。農業地域類型別にみると非農家を含む集落が「全くない」とする割合は、都市的地域（54％）と山間農業地域（67％）の両極で高くなっている。都市的地域では非農家の出役を求めるのは非常に困難な状況にあること、山間農業地域では集落のほとんどが農家であり、管理すべき範囲も小さいため農家だけで対応される傾向にあることを反映した結果であろう。 　ただし、出役の参加状況は必ずしも良好というわけではない。全国平均でみると「最近、出役に参加しない者が多くなってきている」とする割合は29％と３割近くにのぼっており、専業的な農家を数多く抱える北海道で60％、それに次ぐ農業地帯である東北で33％、九州も29％と高い値となっている点は大いに気にかかるところである。農業地域類型別でみても、構造政策の主戦場となる平地農業地域のその値は32％となっていることから、担い手への農地集積が出役による維持管理をますます困難なものとしていく可能性が高いということができるだろう。出役者の不足という問題は、集落がしっかりとしている北陸（31％）でも発生しており、土地持ち非農家の増加は管理水準の低下につながっているわけで、現在の集落に依存した体制も将来的には限界があると言わざるを得ないのである。このことは出役に参加しない原因をみても確認することができる。表に出されているのは全国平均の数字だけであるが、「農家の高齢化により、作業出役が困難になってきている」が最も多いのは当然のこととしても、「担い手に農地を貸した土地持ち非農家が多くなってきている」がこれに次いでいることはその証左であろう。こうした出役による集落管理体制の弱体化は必然的に業者請負という外部委託を増加させることになることが予想されるのである。 （８）業者請負による末端施設の管理 　業者請負による末端施設の管理はそれほど進んでおらず、全国平均でみると「全部の末端施設で行っている」１％、「大部分の末端施設で行っている」２％、「一部の末端施設で行っている」23％で３者を合わせても26％という状況にある。しかし、地域別にみると、北海道33％、関東43％、近畿28％、九州33％の４つが高くなっている。北海道と九州についてはその理由は分からないが、関東と近畿は都市化の影響であることは間違いなく、今後予想される非農家世帯の増加は出役による維持管理を困難なものとし、業者への外部委託が増えていき、それが維持管理コストを顕在化させ、費用負担を増加させていくことが予想されるのである。ただし、農業地域類型別でみると都市的地域は22％とそれほど高くはなく、むしろ、平地農業地域が33％と高くなっている。担い手への農地集積が進み、末端施設の管理が行き届かなくなっている平地農業地域ほど業者請負が進んでいるという実態は、受益面積規模が大きい改良区ほど、組合員数の多い改良区ほど、また、専任職員数の多い改良区ほど業者請負の割合が高くなっているという実態と重ね合わせて考えてみると、自然的地形的条件から大規模な用排水管理体制を確立することができる地域においては土地改良区の上下水道機関化が進む可能性があると言えるわけで興味深い。 　業者請負管理に至った経緯をみると、「最近、業者請負となったものが多い」が86％と圧倒的であり、農業地域類型別でみると中間農業地域と山間農業地域でその割合はともに100％となっている。その理由は、高齢化や農家戸数の減少等によって出役者の確保が困難になっていることであると推測されるが、調査結果をみると「出役する人が少なくなってきた」する割合も高いが、それ以上に「素人の作業では困難になってきた」とする割合が高くなっているという点が注目される。単なる労力不足という以上の問題が末端施設の維持管理において発生しているということは、非農家も含めた「頭数」を確保すれば維持管理が行われるということには必ずしもならず、そこには何らかの技術的な支援体制が必要だということになるからである。 　業者請負からさらに進んで市町村管理に至った改良区も僅かであるが17ある。この市町村管理も「最近、市町村が行うようになったものが多い」とする割合が59％と最も高く、土地改良区が全ての維持管理を担い切れなくなっている状況を示している。また、その理由をみると生活雑廃水の受け入れをあげるところが多く、用排水路が下水道化しているところは市町村管理に移行する傾向にあり、そうした改良区は都市的地域を中心に、あるいは農村地域であっても市街地を流れる開渠水路については、こうした事態が進むことが予想されるのである。 （９）管理費用の分担状況 　出役でも非農家を含めた「頭数」の確保は重要な課題となっているが、費用負担という点ではどうであろうか。全国平均の値をみると、非農家にも管理費用を分担させている水利組合等がある地区は「相当ある」が７％、「少しはある」が19％で両者を合わせると26％になっている。これを地域別にみると、北海道17％、東北８％、関東13％に対し、北陸33％、東海13％、近畿34％、中国四国55％、九州33％と、西高東低になっている。こうした地域差は集落の強弱を示したものとして興味深い。 　出不足金の徴収については集落規制との関係を明瞭に確認することはできないが、それでも「大部分の集落等で徴収が行われている」割合は、近畿28％、中国四国55％、九州38％で高くなっている。ただし、東日本では東北が37％と高い点が注目される。それは置いておいたとしても、全国平均でみても「大部分の集落等で徴収が行われている」と「一部の集落等で徴収が行われている」を合計した割合は67％と３分の２にのぼっており、出不足金の徴収はかなり一般的なものとなっているということができる。 　一方、日当の支払いについては全国平均で「大部分の集落等で支払われている」19％、「一部の集落等で支払われている」８％で両者を合わせても27％という状況にある。地域差も大きく、北海道（50％）を除けば、北陸46％、近畿34％、中国四国32％など西日本でその割合が高くなっている。このなかでは北陸の高さが特筆される。 　末端施設の管理に対する助成金の交付状況は、「していない」が62％と圧倒的に多い。末端管理組織の多くは自前での運営を強いられているということなのである。ただし、農業地域類型別にみると都市的地域で「している」とする割合が43％と高くなっている。地域的にみても、関東43％、東海50％、近畿39％など都市化が進んでいるところでその値が高くなっていることから、組合員の機会費用が高く、また、生活雑廃水の受け入れが進んでいるところほどその対策として末端管理組織への助成金が交付される傾向にあると言うことができるかもしれない。なお、助成の内容であるが、61事例中52事例が「金銭助成」となっており、圧倒的に多い。 （10）末端水路管理における問題 　末端水路管理について土地改良区に苦情等が寄せられたことの「ある」割合は、東北（55％）、関東（61％）、中国四国（55％）、九州（50％）で高くなっている。 　この具体的な内容をみると「末端ほ場に水が来ない」と「ゴミが堆積して困っている」が半分以上となっており、水路が詰まってしまって使いものにならなくなり、営農面、居住環境面の両面で問題を引き起こしている結果が出ている。個別具体的な意見をみると、「生産調整による耕作放棄→水路管理の放棄→末端水路の機能不全」という経路で問題が発生していることが確認される。新しい米政策によって水田農業はますます厳しい状況を迎え、需要量以上の米を供給している水田は切り捨てられることになっていけば、この末端水路の管理問題は今以上に大きな問題となることは間違いない。 　こうした末端水路管理の悪化は基幹水路の管理にも悪影響を与えている。具体的には「末端水路の管理が悪いため土地改良区の水が溢れる」「十分な水を流しても末端水路では水が不足している」「末端水路の管理まで土地改良区が管理を行わざるを得なくなっている」などが問題としてあげられる割合が高い。毛細血管の目詰まりが動脈本管にも悪影響を及ぼし始めていると言ってよい。このような事態を打開するためには、非農家も含めた参加を実現することで「頭数」を確保すること、外部委託によって効率的な維持管理体制を確立することなどが具体的な対策としてあげられている。 　いずれにせよ、これまで集落に依存することで潜在化していた費用が、それではもたなくなってきたことによって顕在化してきているというのが末端水路施設の管理についての問題であり、これを非農家も含めた「頭数」の確保やボランティア出役の確保によって再度社会に埋め込むことで潜在化させた形での処理を目指すのか、あるいは、全てを顕在化させたうえで、可能な限りそのコストダウンを追求できるような維持管理体制の確立を、追加的はハード工事の実施も含めて目指すのか、という岐路に末端水路の維持管理問題は差し掛かっているといって間違いない。

表紙の写真『ヒガンバナの里』 ○撮影者 　大野木　和　子さん 　（芳賀郡益子町在住） ○撮影地　那須郡黒羽町 ○コ メ ン ト 　平成15年度「美しいとちぎのむら写真コンテスト」景観保持・文化部門で入選に輝いた作品です。 　タイトルのとおり彼岸花を前面にクローズアップした作品ですが、彼岸花の赤、頭を垂れた稲穂の黄、そして空の色模様など、色彩豊かなバランスの良い絵になっていると思います。 　秋の美しい農村のひとときを巧みにとらえた作品です。